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崔永元之怒到底为什么
石家庄都市网  日期:2012-6-29  编辑:sjzabc

  日前,崔永元公益基金发起了一项公益活动——培训乡村教师。其中第六期将培训100名湖南乡村教师,但湖南省教育厅却没给好脸色,回复是“不反对、不支持、不参与”。崔永元说他们是“不努力、不作为、不要脸”。那湖南那边到底怎么做才合适呢?政府与NGO(非政府组织)之间到底应该是一种什么关系呢?我们特约清华大学NGO研究所副所长贾西津一一解答。

  驴友、业主委员会、网上的群都是NGO

  目前,NGO已构成与政府(第一部门)、企业(第二部门)并行的“第三部门”。

  NGO的概念大家可能不太熟悉,但是说起这些组织,大家会发现它就在我们身边:高校里志趣相投者共同组建的学生社团,居住小区业主们自主成立的小区业主委员会,环保爱好者的组织、驴友团体,街头组织义务献血的红十字会,为外来务工人员服务的打工子弟学校以及网上社群等等,这些在广义上都是“非政府组织”——NGO。

  所谓“非政府组织”,也有“非营利组织”(NPO)、“志愿组织”、“公民社会组织”等名称,在中国又称“社会组织”、“民间组织”,这些称谓在不同情况、不同国家使用,但它们大致有相似点。

  首先,非政府性,即它是独立于政府体系的行为主体。独立并不是“二者对立”,或者功能上不能有协同,这种独立是在法律上的主体独立性——治理机制、权责关系自我决断、自我负责。

  至于NGO的社会功能,在发达国家也各有不同,比如美国的NGO强调对政府的制衡作用,喜欢自称为“独立部门”;英国的NGO与政府合作则比较密切,习惯称为“志愿部门”、“慈善组织”,1998年英国还签立了世界上第一个政府与社会部门的伙伴关系协议,即《英格兰与威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定》,加强相互之间的纽带。政府与NGO之间的不同关系类型,都在契约形式下达成。这与中国式的“政府办NGO”现象是有根本区别的。

  其二,非营利性。NGO按照宗旨目标,最基本分为公益和互益两大类。前者指以公共利益为目的的组织,其受益群体是社会中非特定的公众群体,如红十字会、残疾人服务机构、环保组织,都是公益组织;后者是以组织成员为服务对象的组织,谁参与谁受益,比如学会、行业组织等。

  在各国法律中,公益组织往往享有较完善的税收优惠,同时受到的规制也较多;互益组织因其并非直接贡献于社会公益,因而行为受限制较少,但一般享有的税收优惠也较有限,或者完全不享有税收优惠地位。

  目前,NGO已经构成与政府(第一部门)、企业(第二部门)相并行的“第三部门”。

  中国特色NGO跟政府分不开

  中国的“NGO”呈现形态、功能、机制、法律地位等各方面都跨度巨大的光谱,很难一概而论。

  有人说中国没有NGO,因为到处只看到政府的身影;有人说中国的NGO是世界上最发达的,妇联就代表了一半人口,工会就包括了所有工人。为什么在对中国的NGO做判断时会出现天上地下的差异?最主要是这个概念的指代有太多不同用法。

  在中国说NGO,或者社会组织、民间组织,主要有两种用法。一种是按照国际上所言NGO的组织性质,即志愿、自发、自治的非政府属性和宗旨目标为非营利,常类似指“草根组织”或“公民社会组织”;另一个角度是按照中国现行法律制度,在各级民政部门注册登记的“社会组织”,截至2012年第一季度共46.7万个,包括社会团体25.8万个,民办非企业单位20.6万个,基金会2646个。

  所以,如果我们判断有社会功能、有法律地位的自发自治性NGO,就会发现数量少、规模小、社会力尚弱;如果我们看注册登记的“社会组织”,就会看到中国存在大量有着强烈政府色彩的“非政府组织”,国外研究者将之命名为“政府办非政府组织”(G-NGO);如果广义地用排除法,将不属于政府机关、事业单位、企业的社会性组织都包括在内,就发现从社区扇子舞队、农村老人协会都能算。

  中国的“NGO”呈现形态、功能、机制、法律地位等各方面都跨度巨大的光谱,很难一概而论。

  “草根”组织和“政府办”齐头并进

  中国“NGO”正面临结构性的新生。

  发达国家NGO在本国GDP中的贡献平均达到5%以上,其中教育、健康、社会服务是提供就业的主导领域,例如人们熟知的常青藤高校,慈济医院,举办国际巡展的西蒙基金会,透明国际等。

  在新中国成立后的三十年时间,中国的社会组织经历清理整顿、重组、中断,至1978年只有党政统筹下的社会团体6000个。上世纪八十年代中期出现一次发展高峰至1989年;第二次高峰从1998年延续至今,在领域、规模、类型等方面都可谓加速上升,形成今天“草根”和“G-NGO”齐头并进的局面。

  G-NGO,即政府办社会组织,是改革初期较早就出现的形态,它是在怎样的动机下产生的呢?一是政府面对国际交流和向社会筹集资源的需要,需要以非政府的身份出现,二是在政府改革中机构精简、人员分流的需要,需要承接和安置的职位。这两个动机持续存在,因而G-NGO的组建和发展势头始终不减,目前在注册登记的社会组织中占据绝对主导地位。

  中国由公民自发建立、自我治理的“草根”组织在1980年代中期后开始活跃,近年来,“草根组织”也跟小树一样有自己的生长方向。

  第一,网络技术为参与性公益提供了平台。2011年以来“免费午餐”、“大爱清尘”、“微博打拐”、戒指换教学楼,让“微公益”一下热了起来。互联网技术的不断更新,为普通人参与公益提供了无限的可能性。但线上与线下的互动,必然涉及的问题就是NGO的规范性,如何将创意与公益目标相衔接,也是对传统公益组织和相关法律制度环境的考验。

  第二,NGO联盟和支持组织的出现。2008年以前,学者估计的NGO数量已经超百万,但它对大多数人还是一个陌生的概念。汶川赈灾中出现的大大小小的NGO联盟,尽管很多存在时间不长,但NGO联合行动的尝试却推广起来。目前不仅有环保、业委会、产业和区域经济等领域内联合,也有基金会论坛等组织类型联盟等。

  在NGO成熟的国家,联盟和支持组织如同建筑的支柱,是撑起第三部门大厦的关键力量。中国NGO当下正由从简单数量增多到多领域、多层次、交织复合的部门成型的趋势,类似市场中从诸多家族企业向上市公司的性质转型,这种结构性的新生是比数量的增长更有意义的。而这个结构塑型能否形成,法律制度的开放性是重要因素。目前,联盟性组织仍然不能得到合法的法律地位。

  政府咋对待NGO:该支持但也不能过度

  政府适宜的角色应该是充分开放、依法规制、适度普适支持。

  NGO的新发展,民间力量的成长,离不开法律政策和政府自身角色等要素。

  现行NGO登记管理体制,即业务主管单位审批、民政部门登记的双重管理,其中确实存在弊端,因为登记门槛过高,大量实际存在的NGO不能获得合法身份,八仙过海、五花八门,甚至连准确的NGO数量也不可能获得;另一方面,登记的组织又缺乏监管,类似“天价餐费”、“天价帐篷”的公益腐败屡屡曝光,使得公益的社会公信力难以维系;在政策优惠方面,税收优惠以个案特批为主,享有税收优惠的组织数量很少,即便大多数注册的社会组织也没有税收优惠资格,政策的非普适性造成公益市场的非公平竞争明显。中国NGO的法律制度已经远远滞后于社会上NGO的发展需求和发展现状,二者的不适应性越来越凸显。

  政府在面对社会组织的管理上,首先的角色应该是开放。

  第二个角色是依法规制,即保障公益市场环境,治理公益腐败,维护社会公信力,形成优胜劣汰的良性竞争。

  政府也有支持NGO的角色,不过支持一要公平、普适性政策,二要适度,过强的政府选择亦是行政对市场的干预。当前,政府对NGO的态度是限制严格、支持积极、规制较弱,要适应NGO发展生态,政府适宜的角色应该是充分开放、依法规制、适度普适支持。

  归根到底,NGO的发展不仅是NGO内部的问题,它的进度与政府自身改革和政治改革的步伐密不可分。广东自2005年行业协会改革双重管理体制、实行直接登记以来,在开放登记、配套规制、政府放权、公益生态等方面不断创新,探索出中国国情下的NGO新制度,并将之放到权力重构、政治改革的层面上提出。今年7月1日,广东省将率先实施NGO在全面领域的直接登记制度,将普遍审批、特许开放转化为普遍开放、特殊审批,这一改革对NGO制度创新很有意义。

  如同市场开放度对市场经济的意义,结社的自由开放程度,也将是NGO发展最重要的环节。

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